Сказать "нет" мораторию: мировой опыт земельной реформы для Украины

Земельная реформа началась почти 20 лет назад, а мы все еще не разработали концепцию рынка земли. Благо, за это время появилось немало опыта как у соседей, так и у далеких стран. Delo.UA разбиралось, что из этого опыта могло бы пригодиться Украине

В 2018 году отпраздновал свое совершеннолетие один из долгостроев украинских реформ, а именно земельная реформа. В 2000 году около 7 миллионов украинцев получили свои земельные участки (28 млн паев) в порядке разделения государственных земель. Приватизировав свои участки, граждане имели возможность их продавать и покупать. Однако возможности покупки-продажи пресекли уже с января 2002 года якобы для обеспечения условий честного рынка земли.

То, что должно было стать временной мерой (на 1 год), пережило целую серию продлений. Нынешний мораторий, наложенный в декабре прошлого года, истекает 1 января 2019 г., однако четкого представления того, как будет выглядеть рынок земли в Украине, все еще нет.

В то же время ряд других стран показали успешные (и не очень) подходы к земельной реформе. Delo.UA изучило опыт государств соцлагеря и Латинской Америки, а также выяснило, что из этого опыта могла бы использовать Украина.

Рынок земли — инструмент, а не цель

В свое время земельную реформу проходили практически все страны. Однако временные рамки и причины этих реформ существенно отличались. В этом смысле наиболее подходящим для Украины является пример стран бывшего соцлагеря, где земельная реформа проходила близко как во временном, так и географическом смысле. Другим показательным регионом для нас может оказаться Латинская Америка, страдающая от тех же проблем, что и Украина — слабые институты власти, глубокое социальное неравенство, монополизация экономики и политическая коррупция.

Тем не менее, даже рассматривая опыт этих стран, необходимо осознавать два момента. Во-первых, земельная реформа не может быть самоцелью.

Рынок земли — хороший инструмент для достижения разных целей. Во-вторых, как итог — не существует универсальной модели земельной реформы, ведь разница предпосылок и целей закладывает совершенно разные приоритеты для государства.

Фактически существуют две главных цели введения рынка земли:

• Социальный фактор — когда на первый план выходит повышение благосостояния мелких землевладельцев, а также улучшение жизни в селе.
• Экономический фактор — когда главным является интенсификация и усиление индустрии сельского хозяйства.

Главная проблема земельной реформы — эти факторы, так или иначе, вредят друг другу. Правила введения рынка земли в Бразилии способствовали улучшению положения латифундистов. Как результат, сельское хозяйство действительно пережило огромный рывок и попало в мировые лидеры, однако в стране увеличилось и без того глубокое социальное неравенство. В Венгрии же, наоборот, правила поставили в приоритетное положение мелких землевладельцев. В итоге социальные эффекты значительные, но рывок в сельском хозяйстве слабый.

Однако и это еще не все — кроме баланса между этими двумя целями, государству необходимо думать, насколько ограничивать разные субъекты в доступе к земле, выставлять ли минимальную цену, а также какой будет роль самого государства. В той же Венгрии государство взяло на себя ключевую роль в перепродаже земельных участков. Это усиливает контроль за соблюдением правил, но и добавляет немало проблем для инвесторов. В России большая часть земли пребывает в подвешенном состоянии на балансе муниципальных властей для дальнейшей передачи в частную собственность. В то же время страны Балтии сократили регуляцию продажи земли до минимума — вплоть до быстрой регистрации через онлайн-сервисы за несколько минут.

Что запрещать, а что разрешить

По сути, не считая идеи создания разных государственных или квазигосударственных структур, все тонкости земельной реформы заключаются именно в запретах и исключениях для определенных групп, а также количественных ограничениях на продажу. Что касается структур — опыт создания как государственных посредников, так и кредитных агентств очень часто оказывался неэффективным, однако этот вопрос слишком зависит от сопутствующих сфер и экономической обстановки, а потому не может быть показательным опытом.

Что касается ограничений, то тут видна более четкая зависимость. Например, слишком сильная регуляция одновременно замедляет рост сельского хозяйства и цены на землю/арендных ставок, а как следствие — рост доходов отдельных граждан.

Одним из главных ограничений остается запрет на покупку земли иностранцами. Подобное существует во многих странах Латинской Америки, а также в Молдове и России. В Грузии иностранцы не могут покупать землю, но могут ее унаследовать или получить вместе с домом. Во многих странах ЕС существует ограничение на покупку только гражданами других европейских стран. В то же время Венгрия до сих пор продает землю исключительно своим гражданам, а поляки впустили европейских инвесторов только в 2016 году, что резко подняло среднюю цену за гектар.

Несмотря на то что привлечение иностранцев автоматически повышает стоимость земельных участков (ведь увеличивается конкуренция и приходят более зажиточные инвесторы), такой подход может навредить мелким фермерам. Последние смогут легко проиграть конкуренцию иностранному инвестору и предпочтут не покупать землю по таким высоким ценам.

Что касается защиты этого самого малого и среднего бизнеса в земельном вопросе, тут популярным является ограничение на концентрацию земли на одно лицо/компанию. В Венгрии такой лимит — 300 га на одного человека. У поляков такого ограничения нет, но частные лица-владельцы земли имеют право обладать или арендовать не более 500 га земли, и при этом сами должны иметь аграрное образование.

Еще одним популярным ограничением является минимальная цена за гектар земли. В Грузии она составляет 200 лари за 1 га (около $82), что, впрочем, в 10-12 раз меньше среднего по стране. Однако такое ограничение чаще всего простая условность. Аналитический центр "Ціна держави" в своем исследовании на эту тему отмечает, что минимальная цена является лишь ориентиром. Ведь рынок формирует ситуацию, где часть участков может стоить в 3-4 раза дороже среднего, а на некоторые участки и вовсе не будет спроса.

Что из этого интересно Украине?

Несмотря на большое количество различных сценариев, показательных примеров не так уже и много. Хотя, например, польская и болгарская модели выглядят привлекательно по отношению к украинским реалиям, они не обязательно подойдут всем игрокам украинского аграрного рынка. То, что срабатывало в одних странах, не всегда удавалось в других. Украинские политики и обозреватели часто апеллируют к отдельным моделям разных стран (популярная протекционистская венгерская, открытая эстонская и корпоративная бразильская). При этом сложно перенести весь опыт. Гораздо важнее выделить определенные тенденции, повлиявшие на реформу во всех странах.

Во-первых, главной негативной стороной земельной реформы может быть закрепление социального расслоения, углубление пропасти неравенства. Именно исходя из этого государство должно обдумывать варианты ограничений и специальных правил продажи. Если рынок земли даст одномоментный толчок в виде дополнительных денег в существенной части домохозяйств — это лишь небольшая доля возможного эффекта земельной реформы. Гораздо важнее — ее способность укрепить сельское хозяйство, сделав его более сбалансированным и гибким.

В то же время лишний контроль создает угрозу тенизации и возникновения "серых" схем. Учитывая, что они и сейчас позволяют продавать землю в Украине при фактическом запрете, обойти ограничения тоже будет несложно. Изначально Бразилия предпринимала попытку распродать землю малым землевладельцам, но это лишь наплодило подставных лиц латифундистов. Потому впоследствии от этого отказались.

Кроме того, земельную реформу не стоит воспринимать как панацею от проблем украинского села. Создание дополнительных рабочих мест, конечно же, сопутствовало введению рынка во всех странах. Однако повышение интенсивности и роботизация сельского хозяйства сводит этот эффект к минимуму.

И наконец, необходимо понимать временную специфику земельной реформы.

В отличие от большинства фундаментальных изменений, земельная реформа проводится быстро, а также дает результаты в течение одного избирательного цикла (что делает ее одной из немногих популярных реформ).

С другой же стороны, правила земельного рынка поддаются постоянному пересмотру и изменению во всех странах, независимо от времени ее начала. В Польше реформа началась в ранние 90-е, тогда как последние изменения внесли в 2016 г. Такой эволюционный формат реформы говорит о том, что она достаточно просто поддается коррекции в случае недочетов. Необходимо лишь ее начать.